Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách có mục đích sử dụng riêng biệt, hỗ trợ ngân sách nhà nước (NSNN) đảm bảo một số mục tiêu xã hội cụ thể (như Quỹ hỗ trợ nông nghiệp, Quỹ đường bộ hay Quỹ dự trữ xăng dầu…). Việc hình thành các quỹ nhằm tăng cường thu hút vốn đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân, huy động thêm các nguồn tài chính hỗ trợ NSNN trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội; tạo thêm công cụ phân phối lại thu nhập quốc dân có hiệu quả hơn để thực hiện tốt hơn vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước, khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị trường.
Nhà nước là chủ thể thành lập và quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Việc thành lập hầu hết các quỹ này đều do cơ quan hành pháp là Chính phủ, cơ quan của Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp quyết định, một số quỹ lớn do Quốc hội quyết định (Quỹ Dự trữ quốc gia, Quỹ Bảo hiểm xã hội…). Hoạt động của quỹ không gắn liền với hoạt động theo quy trình NSNN.
Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách ra đời và hoạt động có tính thời điểm, linh hoạt, phù hợp với một số tình huống cụ thể mà không thể thực hiện theo quy trình NSNN, hoặc có sự mâu thuẫn với nhiệm vụ chi NSNN. Tuy nhiên, trên thực tế nhiều quỹ tồn tại rất lâu dài để phục vụ những nhu cầu của xã hội và hỗ trợ Nhà nước thực hiện các hoạt động quản lý, phát triển kinh tế - xã hội, tuy mức độ động viên và vai trò trong mỗi giai đoạn có tăng, giảm khác nhau.
Phân loại các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
Trên cơ sở mục đích hình thành, có thể phân loại các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách thành 3 nhóm: (i) Nhóm quỹ dự trữ của Nhà nước: Thực hiện chức năng dự trữ, dự phòng cho những rủi ro, bất trắc của kinh tế - xã hội (thiên tai, dịch bệnh, biến động của thị trường…), cơ chế tài chính có độ linh hoạt cao. Các quỹ dự trữ có nguồn tài chính chủ yếu do NSNN cấp, có kế hoạch hoạt động dài hạn và hằng năm, được quản lý theo nguyên tắc tập trung, thống nhất để đảm bảo Nhà nước tập trung nguồn lực chủ động đối phó kịp thời với những bất trắc xảy ra; (ii) Nhóm quỹ thực hiện một số mục tiêu an sinh xã hội: Hầu hết các khoản chi của quỹ đều không có khả năng thu hồi và là các khoản trợ cấp cho các đối tượng được hưởng lợi từ mục tiêu hoạt động của quỹ như: Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ Bảo hiểm y tế, Quỹ Xóa đói giảm nghèo… Cơ chế quản lý tài chính của nhóm quỹ này chủ yếu là đảm bảo thu - chi đúng chế độ, chính sách của Nhà nước, đúng mục tiêu của quỹ và đảm bảo cân đối giữa nguồn thu và các khoản chi; (iii) Nhóm quỹ có tính chất hỗ trợ các hoạt động kinh tế - xã hội có đặc trưng là hoạt động có tính chất thu hồi vốn gốc và lãi suất ưu đãi thường chiếm tỷ trọng lớn. Do vậy, việc huy động nguồn vốn nhàn rỗi trong nền kinh tế là rất quan trọng và chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn vốn của quỹ, còn nguồn NSNN chỉ mang tính chất “vốn mồi”. Một số quỹ tiêu biểu trong nhóm này là quỹ hỗ trợ phát triển, quỹ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, quỹ bảo lãnh tín dụng…
Theo thiết kế thể chế của quỹ, có thể phân chia các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách thành 3 nhóm: (i) Quỹ được thành lập để tránh những hạn chế của quy trình ngân sách có thể làm cản trở quá trình giải quyết một số nhiệm vụ của Chính phủ phát sinh ngoài dự toán, do Bộ Tài chính, hoặc cơ quan ngân khố quốc gia quản lý (ví dụ Quỹ Bình ổn giá xăng dầu); (ii) Quỹ được thành lập với sự khác biệt về kiểm soát chi áp dụng cho các đơn vị dự toán, do các bộ chủ quản hoặc các cơ quan chi tiêu khác quản lý (Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ Bảo hiểm y tế, Quỹ Bảo vệ môi trường); (iii) Quỹ do chính quyền địa phương quản lý như các quỹ đầu tư phát triển tại địa phương…
Kinh nghiệm về tăng cường hiệu quả quản lý quỹ tài chính nhà nước
Trên cơ sở đánh giá những rủi ro trong việc quản lý quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, các tổ chức như Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB), Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) đã đưa ra những yêu cầu tương đối toàn diện về quy định hình thành, quản lý hoạt động của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Tuy nhiên, các nước có những điều chỉnh và lộ trình cải cách cụ thể nhằm đảm bảo khả năng sử dụng nguồn lực quỹ hiệu quả, tăng cường minh bạch tài chính nhà nước.
Hành lang pháp lý cho hoạt động của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách đã được nhiều quốc gia thiết lập, từ khâu lập dự toán đến kiểm tra thực hiện ngân sách (tiêu biểu như Hàn Quốc, Nhật Bản, Chile, Brazil, Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Nam Phi, Trung Quốc…). Luật Quản lý tài chính nhà nước của Chile đã quy định cụ thể về quy trình ngân sách, kế toán, quản lý các quỹ sử dụng ngân sách, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, kiểm soát tài chính và nợ công. Một số nước đã ban hành những quy định cụ thể đối với quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Quốc vụ viện Trung Quốc đã ban hành Nghị quyết “Tăng cường quản lý quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách” (năm 1996). Mông Cổ ban hành Luật Quỹ ngoài ngân sách (năm 2006), thống nhất các quy định về quản lý quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách và công khai, minh bạch các báo cáo quỹ tại các kỳ họp của Quốc hội.
Ngoài ra, hệ thống thanh toán, tài khoản kho bạc, kế toán, báo cáo tài chính đối với quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách được hình thành một cách toàn diện, đảm bảo khả năng thống kê các hoạt động tài chính của quỹ, tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình. Hệ thống tài khoản kế toán của các quỹ đặc biệt được thiết lập song song với hệ thống tài khoản ngân sách chung tại Hàn Quốc, Nhật Bản, Thái Lan, Singapore… Phần lớn các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách ở Nam Phi bao gồm các quỹ an sinh xã hội, ví dụ như Quỹ bảo trì đường bộ, Quỹ bảo hiểm thất nghiệp... không nằm trong ngân sách nhưng thông tin về thanh toán và các khoản thu của quỹ đều được thống kê và báo cáo đầy đủ. Văn phòng Tổng Kiểm toán Nam Phi đã thực hiện công khai báo cáo của tất cả các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Tại Ấn Độ, quy định về báo cáo quỹ được hoàn thiện cả về hệ thống kế toán, kiểm toán và công khai, minh bạch thông tin.
Một số kiến nghị cho Việt Nam
Hoàn thiện khung quy định về quản lý quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách cần gắn với hệ thống các quy định về tài chính - ngân sách; gắn kết báo cáo quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch tài chính - ngân sách; quy định trách nhiệm và quyền hạn của các ngành, các cấp trong việc thành lập, sử dụng quỹ và báo cáo tình hình thu - chi của từng loại quỹ. Chính phủ cần báo cáo Quốc hội kết quả hoạt động của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách cùng với báo cáo về NSNN hằng năm.
Rà soát, tập trung các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách có cùng mục tiêu, thống nhất cơ chế và mô hình quản lý để từng bước sáp nhập các quỹ, xây dựng một bộ máy chuyên trách, tổng hợp giúp giảm chi phí quản lý, đồng thời tập trung nguồn lực. Một số quỹ nhân đạo, từ thiện nên tập trung về một đầu mối để vận động thực hiện và quy định rõ ràng các đối tượng, phương thức hỗ trợ. Tập trung các quỹ về cho vay, bảo lãnh tín dụng về một mô hình quản lý tổng hợp, thống nhất cơ chế hoạt động như quỹ tài chính.
Các giao dịch của quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách phải đáp ứng yêu cầu quản lý tài chính nhà nước cơ bản, chịu sự giám sát của Quốc hội và đáp ứng các tiêu chuẩn của kế toán, báo báo, kiểm toán nội bộ và kiểm toán độc lập./.
Nguồn "CỔNG THÔNG TIN ĐIỆN TỬ BỘ TÀI CHÍNH"